La funzionalizzazione pubblica delle società partecipate ed il controllo (necessario) degli enti locali soci.

di Alberto Barbiero

(albertobarbiero@albertobarbiero.net)

 

1. La funzionalizzazione pubblica delle società partecipate.

 

Le società partecipate dagli enti locali sono modelli di gestione di servizi pubblici assunti nel tempo dalle stesse amministrazioni e ricondotti, in una prospettiva di efficientamento, a schemi organizzativi esternalizzati.

La costituzione di una società o la partecipazione ad un soggetto già esistente, mediante acquisto di quote o azioni, sono possibili solo quando l’attività dell’organismo societario corrisponda alle finalità istituzionali dell’ente locale socio (art. 3, comma 27 della legge n. 244/2007).

Questa condizione di presupposto assicura la funzionalizzazione pubblica della società partecipata, garantendo la sua missione in rapporto alla realizzazione di servizi a favore della comunità locale (servizi pubblici) o per esigenze operative della stessa amministrazione (servizi strumentali).

La proiezione fondamentale dell’attività delle partecipate rispetto agli interessi tutelati dagli stessi enti soci ne ha determinato la costituzione in numero sempre più rilevante, sino a raggiungere il numero complessivo di 3.200 soggetti societari (C. D’Aries – E. Bracci, Relazione di sintesi Banca dati CONSOC – PERLA.PA., febbraio 2014, pag. 34; l’analisi individua 5.562 organismi partecipati, di cui 1522 S.p.a. e 1729 s.r.l.).

La scelta strategica di costituire le società per la gestione di servizi è stata tuttavia in molte realtà travisata, sulla base di sollecitazioni anche estemporanee determinate dalla legislazione vincolistica in materia di finanza pubblica, come evidenziabile dai molti casi di costituzione a fini di elusione del patto di stabilità interno (come ad esempio rilevato dalla Corte dei Conti, sez. reg. contr. Veneto, delib. n. 167/2013/PRSP del 1° luglio 2013)

L’espansione del modello societario si è avuta anche secondo un’architettura di controllo verticale, con la creazione di holding, nonché secondo prospettive di produzione di attività non conformi alla funzionalizzazione pubblica, come nel caso di società direttamente partecipate dagli enti locali e ingegnate per gestire attività commerciali, violando non solo le previsioni dell’art. 3, comma 27 della legge n. 244/2007 (come evidenziato dalla Corte dei Conti, sez. reg. cont. Lombardia delib. n. 861/2010/PAR del 15 settembre 2010), ma anche le disposizioni a garanzia dell’unbundling per le società favorite dall’affidamento diretto (art. 8, comma 2 della legge n. 287/1990).

Gli enti locali soci hanno peraltro in alcuni casi forzato i necessari presupposti istitutivi nel tentativo di configurare i soggetti societari come risolutori di problematiche occupazionali di contesto, secondo una logica del tutto opposta a quella a fondamento del modello di gestione dei servizi: in simili situazioni sono emerse responsabilità rilevanti per il travisamento della funzione tipica delle società partecipate dagli enti locali (Corte dei Conti, sez. I giurisd. centr., sent. n. 402 del 21 settembre 2011).

 

2. Il “gruppo-ente locale” e il controllo (obbligatorio) sulle società partecipate.

 

La rilevanza assunta dalle società partecipate nel sistema degli enti locali è riconoscibile nella riconduzione delle stesse al “gruppo”, in cui il Comune o la Provincia sono i soggetti controllanti, in termini analoghi a quelli previsti dall’art. 2359 del codice civile nelle relazioni tra la società madre e le società figlie.

Tale situazione è produttiva di interazioni particolari, che determinano dinamiche singolari soprattutto nei rapporti economici tra l’ente locale controllante e le società afferenti al gruppo (si vedano le problematiche segnalate dalla Corte dei Conti, sez. reg. contr. Lombardia con delib. n. 17/2014/PRSE del 16 gennaio 2014).

Ne scaturisce un quadro di relazioni nelle quali l’esercizio del controllo da parte dell’ente locale si configura come obbligo sostanziale non solo nel rapporto socio (affidante) e società (affidataria dei servizi), come componibile in base all’art. 147-quater del d.lgs. n. 267/2000 (Tuel), ma anche nella linea di confronto sugli equilibri economico-finanziari, secondo una logica “di bilancio di gruppo”, sancita dall’art. 147-quinquies del medesimo decreto per tutte le tipologie di enti locali, inclusi i Comuni di minori dimensioni (come evidenziato dalla Corte dei Conti, sez. reg. contr. Veneto, delib. n. 17 e 18/2014/PRSP del 14 gennaio 2014).

Le linee di verifica sono parte di un sistema più ampio, destinato ad evolvere dall’attuale consolidamento virtuale al bilancio consolidato, secondo il nuovo modello economico-contabile configurato dal d.lgs. n. 118/2011, destinato all’avvio dal 1° gennaio 2015.

Anche in questa chiave, la relazione di controllo deve appurare la sana gestione dei servizi pubblici e strumentali, esplicitata come obiettivo trasversale per le società partecipate dall’art. 1, comma 553 della legge n. 147/2013.

Non sfugge quindi l’importanza del controllo esercitato dalle amministrazioni locali sulle società a cui esse partecipano, che assolve ad una molteplicità di logiche funzionali, inclusa quella volta a garantire la sussistenza del c.d. “controllo analogo” sulle società affidatarie dirette secondo il modello dell’in house providing.

Peraltro il mancato controllo può incidere in modo significativo sulle dinamiche economico-finanziarie complessive dell’ente locale socio, in forza di quanto previsto dall’art. 1, commi 551 e 552 della legge n. 147/2013 (sull’obbligo di accantonamento per il ripiano perdite) e addirittura può risultare comportamento con effetti straordinariamente negativi, in quanto determinante condizioni che possono impedire all’ente locale l’adesione a percorsi di risanamento previsti dalla normativa (come nel caso analizzato dalla Corte dei Conti, sez. reg. contr. Campania con delib. n. 12/2014 del 19 febbraio 2014).

 

3. La relazione in chiave civilistica.

 

La relazione tra l’ente locale e le società da esso partecipate è connotata da un doppio filo: quello pubblicistico e quello in chiave civilistica.

L’impatto che questa seconda interazione (tra l’ente-socio e la società, appunto) può avere sull’amministrazione ha effetti complessi, sia positivi (si pensi alla distribuzione di dividendi in caso di gestione in utile dell’organismo societario) sia potenzialmente negativi.

Ampio è infatti il dibattito sulla sottoponibilità o meno delle società pubbliche alle procedure fallimentari, ma è pur certo che sia nell’ipotesi positiva che in quella negativa l’ente locale controllante assorbe profili di responsabilità e rischi debitori.